政策爆发生成机理：影响因素、组合路径及耦合机制——基于25个案例的定性比较分析

编者按

目前，渐进主义视域下的传统政策扩散分析理论较难解释具体实践中急剧的政治扩散现象。基于目前学界对非渐进政策扩散现象的忽视，本文提出以下研究问题：是什么因素导致了政策扩散过程中的“加速”？其又通过何种机制发挥作用？作者结合流行病学，提出了以“政策源创新（传染源）-政策扩散网络（传播途径）-潜在采纳政府（易感人群）”为核心链条的中国政策爆发分析框架，对25个案例进行比较分析，为理解相关现象提供更加全面、深刻的解读。故，编辑部特推荐此文，以飨读者。

作者简介

杨志，南京大学政府管理学院博士研究生；魏姝，南京大学政府管理学院教授。

中国政策扩散过程并非仅存在渐进模式（S 型扩散曲线），还包括以政策爆发为典型特征的非渐进模式（R 型及反 R 型扩散曲线）。通过将流行病爆发的“传染源-传播途径-易感人群”解释框架进行迁移，本文构建了以“政策源创新-政策扩散网络-潜在采纳政府”为核心链条的中国政策爆发分析框架。对 25个案例的定性比较分析结果发现：可操作性、纵向政策吸纳、中央密集干预及整体性推进策略是政策爆发的必要条件；由可操作性、中央密集干预和整体性推进策略组成的简约路径构成了政策爆发的充分必要条件。引入注意力视角的进一步分析表明，该路径与不同层级政府决策注意力的嬗变过程耦合互动，触发政策扩散过程的“加速效应”，基于政策属性优势的创新政绩建构过程实现了地方源创新对中央注意力的策略性吸引，中央政府的政策吸纳与推广加速了地方注意力的再分配与聚合，潜在采纳政府的快速采纳决策制定最终诱致非渐进的政策爆发过程。

一、问题提出 

政策创新与政策扩散是公共政策研究领域的焦点和前沿论题。基于联邦制背景的西方政策扩散理论认为，政策扩散是各州为减少不确定性而进行的渐进学习行为，其过程特征可通过“初期缓慢增长－中期快速提升－后期趋缓饱和”的 S 型扩散曲线加以呈现。近十余年来，国内研究者在对西方政策扩散理论进行综述式译介的基础上，结合中国政策制定过程中的“试点/创新—— 推广”现象对该理论进行了大量适用性验证，研究成果普遍指出单一制背景下的中国政策扩散过程亦遵循渐进逻辑，扩散曲线“几乎都是单一的 S 型”。然而，对于中国政策扩散过程是否仅存在渐进模式，学术界亦存在不同声音，有学者指出部分政策扩散过程曲线与政策创新与政策扩散是公共政策研究领域的传统的S型曲线并不一致，代表着某种非渐进政焦点和前沿论题。基于联邦制背景的西方政策扩散策扩散模式的存在。

事实上，非渐进政策扩散现象在实践层面绝非孤例，诸如“特色小镇”、“‘最多跑一次’改革”及“县级融媒体中心”等政策，在 2-3 年内即由小范围创新探索演化为全国性政策实践。若与渐进扩散模式的三阶段过程特征相互参详，此类政策扩散现象耗时短且过程剧烈，呈现出“初期急剧爆发－后期趋缓饱和”或“初期缓慢增长－后期急剧爆发”的两阶段特征。显然，对非渐进政策扩散现象过程特征与生成机理的揭示已经超出传统渐进政策扩散理论的解释限度。遗憾的是，现有研究成果一定程度上忽视了对非渐进政策扩散现象的识别、区分与探讨。对非渐进政策扩散现象给予足够关注，成为本土化 政策扩散理论建构过程中不可或缺的一环。那么，究竟哪些因素诱致了此类政策扩散过程的“加速”现象？这些因素又以何种形式组织起来并通过何种机制发挥作用？本文将进行探索性研究，以期揭开中国非渐进政策扩散现象的过程黑箱。

二、文献述评及理论框架

（一）文献述评

（1）政策扩散理论的渐进主义知识传统

创新扩散是指“在一定时间内某一创新经由某些渠道在特定社会系统内进行交流的过程”，20 世纪六七十年代 Walker和 Gray等人关于联邦制州际政策扩散现象的探讨正式开启了公共政策领域创新扩散研究的序幕。受这一时期日渐兴盛的有限理性与渐进决策理论影响，研究者们从一开始就认为“政策采纳过程与渐进主义具有逻辑一致性”。此后数十年间，学者们依循渐进主义逻辑进路对政策扩散的影响因素、扩散模型及动力机制等主题进行了大量阐释，逐步形成了西方政策扩散理论的基本谱系。

扩散模式是政策扩散过程时空规模特征的宏观呈现，Walker 在其奠基性论文中就曾强调，“政策扩散研究应该关注一项新政策被采纳的相对速度和空间模式，而非其发明或创造过程。”在西方主流政策扩散文献中，“政策采纳的累计频率随着时间推移呈现 S 型增长规律几乎是一条公理。” 本土化政策扩散研究在很大程度上继承了西方政策扩散理论的分析框架和知识传统，上述结论亦得到本土化研究的广泛支持（表1）。不同的是，后者更加强调在中国特有的压力型体制结构与党管干部的人事制度安排下，中央政府的压力驱动机制对地方政策采纳过程的形塑作用。

（2）渐进政策扩散理论的局限及其超越

随着实践层面政策扩散案例的多样化呈现，研究者敏锐地发现了一些“在 1-5 年内就会被三十个以上的州所采纳的快速政策扩散现象”。通过比较不同案例数据的分布峰态与扩散曲线特征，有研究者指出联邦制政策扩散过程并不总是遵循那条平滑轨迹（S 型曲线），还存在陡峭 S 型、R 型和阶梯型等多种非典型扩散曲线形态。在本土化研究成果中，韩万渠和雷叙川分别指出“网络问政政策”及“城市生活垃圾分类制度”的扩散曲线不符合 S 型规律，冯锋和周霞认为“留守儿童政策扩散曲线前期平缓后期陡峭”，杨志和魏姝发现“特色小镇政策扩散曲线呈现出前期急剧爆发后期趋缓饱和的 R 型特征”。可见，无论是基于联邦制背景还是单一制背景，非渐进政策扩散现象都是一种事实存在。然而，渐进政策扩散分析框架并不能精准解释此类急剧且快速的非渐进政策扩散过程。同时，传统政策扩散研究通常将影响因素与作用机制视为两个独立的研究领域，缺乏整合性的分析框架，其理论解释力正经受挑战。

为弥合传统渐进政策扩散分析框架的缺憾，非渐进政策扩散研究正逐步兴起。与传统视角对“哪些因素导致政策扩散或不扩散”的探讨相比，非渐进政策扩散研究更加关注“那些成功实现大规模扩散的政策案例为何有些会在短时内以更快的速度扩散”。作为早期流行病学研究核心议题的传染病 “爆发调查”，为政策扩散中的爆发现象分析提供了新的理论切入视角。Jones曾借助“传染效应（Contagion Effect）”来阐释联邦政治过程中的注意力和议程突变现象，Boushey最早使用“政策爆发（Policy Outbreak）”的概念来描绘由正反馈循环导致的极其快速的州际政策采纳过程，他基于间断均衡理论进一步指出，“联邦制政策扩散应该通过注意力驱动下的压力机制导致的渐进政策调试和非渐进政策爆发共同解释。”

本研究同样采用“政策爆发”的概念来描述中国背景下扩散曲线呈指数式特征的非渐进政策扩散现象，并强调其具有以下两方面特征：（1）政策爆发过程在整体上呈现出政策创新在短时内突然的、大规模扩散趋势。“爆发（Outbreak）”作为表示疾病流行强度的专业术语，描绘的是短时间内某疾病发病人数在一定区域范围内突然大量增多并超越一般流行水平的现象。依据“爆发”的流行病学含义，政策爆发亦应具有此一特性，其时空集聚特征通常可由一条具有指数式增长特征的扩散曲线加以刻画。（2）政策爆发的生成及发展过程受外部压力影响显著。“当政策以极快速度传播时，其过程可能不再是由‘减少不确定性’的逻辑所驱动，更可能是因为受到了外部冲击的影响”。爆发式政策扩散的形成有赖于决策注意力的骤然聚合，而决策注意力的突然跃迁通常源自于外部环境的震荡，在外部压力催化作用下，“很小的输入经过复杂的系统运作就能产生巨大的效果。”

（二）理论框架

通过将政治科学（间断均衡理论及政策扩散理论）与流行病学相连结，Boushey构建了美国政策扩散动力机制的流行病学分析框架。正如在特定环境内，传染源（病毒）、易感人群（潜在易受感染者）以及传播途径（病毒携带者）的不同特征会导致流行病的瞬时爆发一样，在联邦体制内，政策属性、各州特征以及利益集团和专业化组织成为决定政策扩散速度和规模的关键，三方因素的持续互动诱发并不断强化政策过程的正反馈效应，导致决策注意力在次国家级政策系统的骤然聚合，促使政策创新在各州间的爆发式扩散。联邦制政策扩散的流行病学分析框架阐明了注意力驱动下多元治理主体相互作用并对政策创新作出不同程度采纳回应的动态过程，有效区分了具有不同政策采纳速率和规模特征的政策扩散模式，为中国政策情境中的非渐进政策扩散现象分析提供了有益启发。

但是，中国单一制国家治理体系有着与联邦制分权制衡结构截然不同的组织架构和制度安排，准确提炼本土化制度情境下政策系统运行的独特机理成为有效阐释中国政策扩散现象的基本前提。朱旭峰曾尝试对上述联邦制政策扩散动力模型进行修正，并基于背景、主体（地方政府）、客体（创新自身）和媒介四个维度构建出一种与中国情境更契合且更具一般性的政府创新扩散动力框架。本文在综合前人研究的基础上提出以“政策源创新（传染源）－政策扩散网络（传播途径）－潜在采纳政府（易感人群）”为核心链条的中国政策爆发分析框架（图1）。

（1）政策源创新在议题显著性、绩效合法性及可操作性等方面的属性优势深刻影响政策爆发过程。政策扩散研究关注政策自身属性特征具有天然的正当性，自 Lowi 提出“政策决定政治”的经典论断后，其四分政策类型框架就迅速吸引了政策扩散研究者们的注意，政策属性成为政策扩散过程研究的重要分析维度。Rogers 认为创新的“相对优势、兼容性、复杂性、可试验性和可观察性”影响其被采纳的概率，吴建南等人基于中国地方政府创新案例的实证研究发现，“概念较为简单、操作较为简便、短期效果较为明显、采纳成本较为低廉、受益群体广泛、社会阻力较少的政府创新更易扩散”，朱亚鹏等学者以“棚户区改造政策”为例指出，发展型社会政策的类型及属性特征会对其扩散过程产生重大影响。

本文选取议题显著性、绩效合法性和可操作性作为衡量政策创新属性优势的关键指标。其中，议题显著性代表着政策创新所关涉的核心议题的重要性和紧迫性，“它决定了决策者对信息的优先关注程度”；绩效合法性是对政策创新设计方案及执行效果的综合评定，它是政策源创新获得上级认可的基本前提，亦是潜在采纳政府进行成本收益分析的重要依据；可操作性意味着技术上的可行性，即政策源创新能否为潜在采纳者提供直接可鉴的操作方案，它在很大程度上影响潜在采纳者的采纳意愿及采纳过程的摩擦成本。

（2）中央政府的纵向吸纳推广、地方政府的横向考察学习以及政治精英的空间流动构成了政策爆发的立体政策扩散网络。政策扩散作为信息传播过程的本质，决定了扩散网络及渠道对扩散效果的关键作用。联邦制政策爆发研究将利益集团及专业化组织视为政策动员与传播的重要媒介，但是中国政治体制中并无严格的利益集团角色，全国性政策沟通有赖于“由垂直的央地关系和水平的同级政府关系构成的立体府际关系网络”。

首先，由中央政府主导的自上而下的压力传导机制被视为促成大规模政策扩散的最具影响力的机制，中央干预的方式、强度、策略以及时间节点都对政策扩散模式的塑造具有决定性作用。其次，从同级政府中探取决策线索是地方决策的一种普遍策略，“组织学习是中国地方政府政策创新扩散的隐形机制”，以现场观摩和参与式体验为特征的“实地考察学习活动”成为政策知识转移的有效渠道。此外，政治精英的空间流动对政策扩散的促进作用也已被多项实证研究证实，作为政策企业家的地方官员的职级提升抑或辖区外挂职与调任，都在某种程度上有助于政策源创新在更大范围内被推行。

（3）潜在采纳政府对上级政策意图的易感受能力以及对政策源创新的学习能力成为其有效识别、认知并采纳政策源创新的另一关键维度。就政府特征而言，联邦制政策爆发分析框架主要讨论了意识形态（党派）差异、立法机构的专业化水平以及竞争性选举压力等因素对各州采纳决策制定过程的影响，但是中国地方政府并不存在党派竞争和意识形态差异。受经济社会发展水平等基础性结构因素影响，中国地方政府的政策创新能力一定程度上存在着基于东、中、西部地域分布的“梯度效应”，“公共政策通常会沿着扩散动力源向周围政策势能较低的地区扩散”。从全国范围看，表现为东部地区引领创新、中西部地区跟进采纳创新的一般过程，在某一次级决策系统或地域范围内部，则表现为相对发达地区引领创新、欠发达地区跟进采纳的过程。因此，潜在采纳政府特征对政策扩散的影响更多地体现在因其创新及学习能力差异所导致的各治理主体对政策源创新的不同采纳回应上。

三、研究设计及操作化

（一）研究方法

本文采用定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，简称 QCA）方法来探求导致政策爆发的多变量组合路径，该方法由 Ragin 首次提出，它是一种以案例研究为导向的理论集合研究方法，强调通过实证资料和理论不断对话，从小样本数据中建构出研究议题的因果性关系。与定量研究所倡导的“线性因果关系”逻辑不同，QCA 假定社会现象的因果关系是非线性的，认为原因条件对结果的效应是相互依赖的，且同一个社会现象的发生可能是多重原因组合所导致的。该方法目前已在社会抗争、网络舆情传播、政策扩散等主题研究领域得到了应用。

选取 QCA 作为基本研究方法主要是出于以下两个方面的考虑：（1）QCA方法超越了个案研究和单因素分析的弊端，能够通过多案例的比较研究系统考察事件发生的成因，以及不同影响因素间的可能性组合和互动关系。作为一种复杂政策演化过程，非渐进政策扩散现象的生成通常是多种因素合力作用的结果。运用该方法可以精确提取出促成政策爆发的关键因子，并在此基础上分析触发结果变量的复杂成因组合及其互动关系。（2）QCA适用于对中小规模样本的分析，非渐进政策扩散作为一种非主流政策扩散现象，可供考察的案例数目相对有限，QCA恰为政策爆发案例的小样本局限提供了可行解决方案。

（二）案例选择及数据收集处理

通过观察不同案例的扩散曲线及其过程特征，我们发现中国政策扩散过程存在渐进和非渐进两种不同政策扩散模式，至少包含 S型、R型和反R 三种政策扩散曲线形态（如图2）。就数据分布规律而言，S型扩散曲线的数据频次分布高峰集中于中间位置且两端大致对称，符合正态分布规律；而R型和反R型扩散曲线的数据频次分布高峰则分别向左侧或右侧偏移，表现为两端不对称的偏态分布规律。就过程特征而言，S型政策扩散曲线代表 “初期缓慢增长－中期快速提升－后期趋缓饱和”的三阶段渐进政策扩散模式，R型和反R型政策扩散曲线分别代表“初期急剧爆发－后期趋缓饱和”和“初期缓慢增长－后期急剧爆发”的两阶段非渐进政策扩散模式。因此，根据政策扩散曲线类型可将政策案例的扩散模式划分为渐进和爆发（非渐进）两种。

具体而言，渐进政策扩散案例主要来源于现有文献资料中具有S型扩散曲线的政策案例，作者通过将自查数据绘制的扩散曲线与原始文献提供的扩散曲线进行对比，选取其中具有一致性结论的案例，主要包括“政务中心制度”、“网格化管理制度”、 “棚户区改造政策”以及“城市低保制度”等。非渐进政策扩散案例的选取按照理论抽样原则进行，相关案例来源于作者的长期观察和积累，主要包括“特色小镇政策”、“县级融媒体中心政策”、“河长制”及“权力清单制度”等。

在数据搜集处理方面，首先以“颁布相关主题政策文件”作为政策采纳的核心依据，以“地方政府名＋政策文件名”为关键词，通过关键词检索提取各案例的政策采纳数据，为确保数据的权威性和准确性以政府门户网站信息为主要数据来源，对部分仅存在文件名称和发文字号而官网并无记载的文件，通过“中国知网”和“北大法宝”等进行数据补充；其次，将相关数据整合为统一数据库，包括文件名称、发文时间、发文字号、政策依据和数据来源等方面，根据采纳数据计算各案例在单位时间内的累计采纳频率并绘制其政策扩散曲线，根据曲线特征对政策案例进行分类；最后，根据结果变量和条件变量的设置及编码规则，将原始案例数据转化为真值表，通过 QCA3．0软件进行数据分析并获得数据结果。

（三）变量设计及真值表建构

（1）变量设置及编码说明

就结果变量而言，本文以“政策扩散是否为爆发式的非渐进模式”为结果变量。根据政策扩散曲线类型判断各案例的政策扩散模式，将扩散曲线为S型的案例归为渐进政策扩散模式，编码为0；将扩散曲线为R型及反R型的案例归为爆发式的非渐进政策扩散模式，编码为1，相关案例在结果上的分布情况如表 2。

就条件变量而言，QCA研究设计追求案例数量与条件数量间的良好平衡，“对于中等大小（10-40）的样本解释条件的数量最好是 4-7个”。前文所搭建的“中国政策爆发分析框架”构成了本文条件变量选取的基本范畴，在综合考虑样本规模、理论框架完整性、数据可及性及可操作化等因素的基础上，本文最终选择政策属性、扩散网络及中央干预三大维度的 7个条件变量（如表 3）。

（1）议题显著性（Issue Salience）。案例梳理发现，那些与国家宏观治理主题高度契合（如“河长制－环境治理”和“权力清单制度－预防腐败”等），或是能够有效回应由焦点事件触发的群众利益诉求（如“校车安全管理条例－校车安全”和“礼让斑马线－行人安全”等）的政策创新，更容易在短时内吸引各层级决策者的注意力并促使其以较快速率扩散开来。本文将相关政策议题受到中央层面关注的程度视为其议题显著性高低的核心判定标准，通过中央深改委（组）、国务院《政府工作报告》和国务院常务会议对特定议题领域的关注行为对其进行打分赋值。

（2）可操作性（Feasibility）。正如有学者所言，规范清晰的实施方案是大幅提升政策试点执行效果和推广率的关键，此一结论亦适用于对更普遍意义上政策创新推广过程的解释。例如，对同样面临较高政策复杂性与执行难度的“县级融媒体中心政策”和“多规合一改革”而言，具备清晰操作方案的前者比政策方案相对模糊的后者在更短时间内完成了更大范围的扩散。本文将具备清晰化操作方案的政策案例编码为1，将操作方案相对模糊的案例编码为0。

（3）纵向政策吸纳（Vertical Adoption）。在中国独特的压力型制度情境下，上级政府的正式吸纳对政策源创新扩散速度和规模的决定性作用业已成为一项基本研究共识。实现纵向政策吸纳最直接有效的方式就是通过出台“高位”政策文件将政策源创新上升为更高层级的政策或制度方案，本文将上级政府在政策源创新推广过程中出台专门性政策吸纳文件的案例编码为1，反之则编码为0。

（4）横向考察学习（Horizontal Onsite Learning）。府际考察学习的独特知识转化机制能够有效提升潜在采纳者对政策源创新的认知效能，在实践中，横向考察学习活动广泛存在于诸如“特色小镇政策”及“权力清单制度”等非渐进政策扩散案例之中，成为除纵向压力推广机制外加速推进其扩散过程的辅助性作用机制。本文将政策扩散过程中地方政府间存在大规模横向考察学习活动的政策案例编码为 1，将仅存在零星考察学习活动的案例编码为 0。

同时，鉴于已有研究对中央层面的高位推动在大规模政策扩散过程中核心作用的判定与强调，本文选择增加“中央干预”作为补充性理论维度，并从干预强度、推进策略和干预频率三个方面对其进行测量。

（5）强制约束（Rigid Restriction）。干预强度是特定议题领域所集聚的政策势能高低的关键衡量指标，它通常存在“软－硬”或“强－弱”之分，决定着中央干预能够在多大程度上对地方采纳行为发挥激励或约束作用。譬如，在中央部署“特色小镇”和 “县级融媒体中心”建设工作的专题政策文件中，均明确提出了任务落实的刚性“数字指标”和“时间截点”，而在“谁执法谁普法”和“社会组织直接登记” 等渐进扩散案例的推进过程中，中央文件仅存在诸如“各级党委（政府）要高度重视”或“积极稳妥推进”等软约束性质的政策话语。上述对比反映出中央干预行为介入不同政策扩散过程的强度及效果差异。本文将中央层面在政策推广过程中存在强制性任务指标与时间约束的政策案例编码为1，不存在的案例则编码为0。

（6）推进策略（Deployment Strategy）。为有效控制政策系统运行的风险性和不确定性，上级政策部署通常存在分批试点和整体推进两种策略，推进策略预示着中央干预能够在多大范围内动员起潜在采纳政府并触发其政策采纳议程。换言之，在分批试点推进策略下，每一批次被动员起来的多数是试点范围内的地方政府，非试点地区则多处于观望状态（极少数非试点地区亦可能存在“争先”或“抢跑” 行为）；而在整体性推进策略驱动下，尤其是伴随 “强制约束”条件时，几乎所有潜在采纳者均在同一时间接收到上级政策信号并在相近时间段内被动员起来，从而诱发短时内的集中性采纳行为。本文将中央层面在源创新推广过程中采用整体性推进策略的案例编码为1，采用分批试点推进策略的案例则编码为0。

（7）密集干预（Intensive Intervention）。中央干预的发生频次及其介入时间节点影响政策扩散过程中高位政策势能的集聚过程和分布状态，它常与干预强度组合发挥作用，形塑政策扩散的模式特征。案例观察发现，中央层面短时期内的多渠道密集干预行为能够显著提升诸如“特色小镇政策”和 “县级融媒体中心政策”等非渐进扩散案例“一夜爆红”的可能。本文将政策扩散过程中短时期内集中出现多次中央干预行为的案例编码为1，将仅存在一次中央干预或存在多次干预但是相邻干预行为间隔期较长的案例编码为0。

需要进一步说明的是，本文所选案例无论涉及渐进扩散抑或非渐进扩散的何种类型，均是已经在全国范围实现大规模扩散的案例，对于此类得到上级政府认可和支持的“最佳实践”而言，绩效合法性是其标配属性；同时，政策爆发呈现的是系统内部诸多采纳行为在短时内的密集发生过程，这意味着潜在采纳政府的能力差异对政策扩散速率增长的阻碍作用在很大程度上被弱化并消解。为有效控制条件变量数量，“不要将不同案例间不变的条件纳入研究”，故而本文并未将原始理论框架中所提及的“绩效合法性”以及“潜在采纳政府”维度纳入QCA的实际操作化过程之中。此外，囿于数据可得性“干部空间流动”亦未纳入条件变量。

（2）真值表的建构

按照上述变量设置及编码赋值规则，将原始数据合成为如表 4 所示的真值表。

四、结果分析：政策爆发的核心影响因素及其组合路径

（一）单变量必要性分析

按照QCA的一般操作步骤，首先要对单一条件变量的必要性进行分析，一致性（Consistency）和覆盖率（Coverage）是其关键检验指标。如表 5 所示，对政策爆发的单变量必要性分析结果显示，在 7个单一条件变量及其相反情况中，“可操作性”、“纵向政策吸纳”、“整体性推进策略”和“中央密集干预” 的一致性均大于或等于 0．900，构成了政策爆发的必要条件，其覆盖率分别为 0．476、0．474、0．667 及 0．556，说明四者作为单一因素对政策爆发均具有较强的解释力。值得注意的是，上述四个必要条件中的后三者的行为主体均处于中央层面，充分说明中央干预在政策爆发过程中的关键作用。同时，这一结论也反映出不同制度背景下的政策爆发过程可能存在动力机制差异，正如朱旭峰所总结的那样，“在联邦制民主国家，政策扩散更有可能是横向与学习导向的；而在威权国家，政策扩散更有可能是纵向与命令导向的”。对前者而言，利益集团及专业化组织的倡议与动员对政策爆发过程影响深远；而对后者而言，中央层面的持续干预与调节才是形塑政策爆发过程的核心力量。

此外，“中央强制约束”和“横向考察学习”的必要一致性虽未达到相关检验标准，但也分别高达 0．800 和 0．700，说明二者对政策爆发过程亦具有不可忽视的作用。另一方面，对导致渐进政策扩散模式的单变量必要性分析结果显示，仅“～中央强制约束”的一致性为 0．867，接近必要条件检验标准，说明对于绝大多数（覆盖率为 0．867）具有 S 型曲线的渐进政策扩散案例而言，上级政府在其政策推广过程中并未从整体上进行明确的任务分配并加以刚性时间约束。

（二）充分条件组合分析

QCA的组合路径输出通常存在三种类型，分别是复杂路径（Conservative Solution）、中间路径（Intermediate Solution）和简约路径（Parsimonious Solution），本研究最终共输出5条复杂路径、2条中间路径和1条简约路径。如表6所示，复杂路径组合中每条单一路径的覆盖率相对较低，理论解释力有限；而简约路径的一致性和覆盖率均为1．000，构成了政策爆发的充分必要条件，且与中间路径相比其简洁程度也更有助于进一步的理论建构；故而本文选择对简约路径进行详细阐释。简约路径的表达式为“FB*DS*II”（“可操作性*整体性推进策略* 中央密集干预”），其基本意涵是：在全国整体推进而非分批试点的前提下，那些可操作性高的政策源创新在中央层面的密集干预下将会诱致非渐进的政策爆发过程。具体而言：

（1）政策源创新的高可操作性有效消解了潜在采纳政府的创新及学习能力不足对政策采纳速率增长过程的阻滞作用，为上级政府整体性推进策略的实施提供了基础条件。高度可操作化的政策供给方案有效弥合了政策扩散主客体间的知识距离，缩短了政策采纳的决策周期，使得那些经济社会发展水平相对落后的潜在采纳者亦能够通过政策学习快速完成政策采纳，而类群体在传统渐进政策扩散模式的三阶段过程中通常扮演着“迟缓者（Lag－ gards）”的角色，构成了S型曲线的尾部。实现创新成果的标准化和制度化是提升政策创新可操作性的有效途径，政策源创新成果的制度化固定不仅为同级政府的政策采纳提供了操作化范本，亦为上级政府的政策吸纳提供了备选方案，上级政府对源创新方案的“普适性”调整进一步扩大了其辐射范围，增强了政策源创新绩效的溢出效应。

以“县级融媒体中心政策”的扩散过程为例：一方面，作为全新的系统工程其具有高度的复杂性和操作难度，成为摆在地方政府面前的一项治理挑战；另一方面，上级政府的刚性任务指标和时间约束要求地方政府必须快速制定决策方案并将其落地执行，高度规范化、可操作化的外部政策方案为纾解这一现实难题提供了有效工具。在扩散之初，县级融媒体中心建设就涌现出“长兴模式”、“项城模式”和“玉门模式”等模式化政策供给方案，为水平各异的潜在采纳政府提供了多样化的政策学习方案；随后，多项国家标准（如《县级融媒体中心建设规范》、《网络安全规范》及《运行维护规范》等）的及时出台，更为数以千计的县级行政单位在短时内实现采纳决策的快速制定与执行提供了清晰的目标指向和行动指南，加速了“县级融媒体中心政策” 的爆发式扩散过程。此外，诸如“特色小镇政策”及 “权力清单制度”等非渐进政策案例的扩散过程，无不体现出各级政府通过标准化建设提升政策源创新可操作性的诸多努力。

（2）中央密集干预显著提高了政策源创新的议题显著性并为大规模政策扩散进行了充分的政策动员。在封闭的政策扩散系统内，处于层级结构顶端的中央政府通常扮演着“中介机构”的角色，中央政府的宣传推广不仅构建了全国性的政策沟通网络，亦为政策创新的大规模扩散进行了充分的政策动员。中央层面的支持和推广意味着其对源创新政治合法性的赋予及绩效合法性的认可，政策源创新合法性的获取进一步弱化了潜在采纳者对采纳行为可能导致的失败风险的担忧，对政策采纳决策制定产生激励作用。例如，在“河长制”扩散过程中，一方面，中央层面对环保问题的高度关注与密集干预显著提升了水环境治理议题的显著性，彰显了中央层面铁腕治污的决心和政策意图；另一方面，由中央深改组审议通过并由中办国办联合印发的《关于全面推行河长制的意见》，表明了中央层面对采用 “河长制”作为政策工具实现水污染治理方案的认可，明确释放出其政策选择偏好，对下级采纳决策的制定过程产生了极强的引导与促进作用。

若从时间维度观察，R型及反R型扩散曲线累计采纳频率的急速增长阶段均处于中央密集干预时间节点后的临近区域，此一特征亦从侧面反映出中央密集干预行为对政策爆发过程的形塑作用。正如 Savage所言，“当一项政策的‘时间’来临时，其便会以极快的速度扩散开来。”例如，2015年4月浙江省印发《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，标志着“特色小镇”政策源创新的正式确立；5月习近平总书记在浙江考察时即对特色小镇建设给予了充分肯定；2016年2月，国家发改委以专题发布会的形式对“特色小镇政策”进行推介，7月和10月“建村［2016］147 号文”及“发改规划［2016］ 2125 号文”的先后出台标志着中央层面对该政策的正式吸纳。在中央层面一系列正式或非正式干预行为的推动下，创生不久的“特色小镇政策”便在短时内实现了其爆发式扩散过程，最终产生一条R型扩散曲线。而对于初创于 2005年的“权力清单制度”及肇始于 2007年的“河长制”而言，中央层面并未在其创生之初即进行密集干预，因此在其政策扩散初期仅存在极少数的零星采纳现象；但是随着十八大以来中央层面对二者的密切关注与频繁干预，二者分别于2014年和2017年快速扩散至全国范围，最终产生反R型政策扩散曲线。

（3）上级政策部署使得政策采纳兼具政策执行意涵，其整体推进而非分批试点的部署策略对地方政府介入政策采纳议程的集中程度产生实质性约束。如前所述，中央层面的不同推进及动员策略影响潜在采纳者进入政策采纳议程的集中程度，形塑着政策采纳过程的整体“步调”。对于风险较高的政治或行政改革类政策创新，上级通常会采取相对审慎的推广态度，通过分批试点的方式逐步扩大政策覆盖范围，与此对应的政策扩散过程相对温和缓慢；而对于风险较小且成熟度较高的公共服务或经济发展类创新，上级则可能仅在源创新或小范围试点的基础上直接进行全国范围的整体性推广，此类政策扩散过程则相对快速且剧烈。

例如，在以“暂住证制度”和“居住证制度”为代表的户籍制度改革和以“社会组织直接登记管理” 为代表的社会体制改革的推进过程中，上级政府均采取了分批试点的推进策略，随着试点范围的逐步扩大最终产生S型渐进政策扩散曲线。而对于“双随机一公开政策”、“双创政策”和“特色小镇政策” 等，上级政府则在地方源创新的基础上直接进行大规模推广，诱发潜在采纳者短时内密集采纳行为的发生，受中央干预行为的发生时间与政策源创新发生时间之间的“时间差”影响，分别产生R型或反 R型扩散曲线。反观“证照分离”改革和“国际贸易 ‘单一窗口’”改革的扩散过程，尽管二者均在短时内（3年左右）即在省级层面实现了全国扩散，但是受制于中央层面的分批试点推进策略其扩散曲线均为S型，且中央层面对试点范围的把控愈严格，其S型扩散曲线所具有的“阶梯状”特征就愈明显。

五、理解政策爆发生成路径的耦合机制：注意力嬗变与政策扩散“加速效应”

尽管与相对缓和的渐进政策扩散模式相比，政策爆发呈现的是地方源创新快速跃升为全国性政策实践的复杂演化过程，但是它依然遵循“地方首创－中央吸纳推广－地方跟进采纳”的一般扩散路径。因此我们还须将其嵌置于中国压力型制度背景下的政府运行系统内部，探究上述组合路径诱发政策扩散过程“加速”现象的深层机理。如前所述，以R型和反R型扩散曲线为代表的非渐进政策爆发过程均存在一个累计采纳频率的急速增长阶段，打破了政策演化过程的既有均衡状态。注意力配置是政策议程设置的先决条件，“有限的注意力和注意力转移是导致政策稳定和政策突变的主要原因”，如图3所示，中国政策爆发现象的发生与不同层级政府决策注意力的嬗变过程存在紧密关联。

（1）基于政策属性优势的创新政绩构建过程实现了地方源创新对中央注意力的策略性吸引。无论是着眼于央地关系视角下中央政府在权力和资源配置中的控制性地位，还是基于科层组织结构中上级政府的压力机制对下级政府行为的约束性作用，实现对上级注意力的有效吸引都是地方政府（或官员）在激烈的“竞争锦标赛”中胜出的基本前提。“政绩是解构我国地方政府创新发生、发展与演化过程的基本因素”，为实现对上级政府注意力的有效捕捉，作为理性经济人的地方政府通常会摒弃 “酒香不怕巷子深”的逻辑，通过一系列行动策略进行积极的创新政绩构建。通常，较高层级地方政府先通过目标设置的方式将中央层面提出的相对模糊的政策任务具体化，明确“要做什么”的问题；随后，较高层级地方政府通过任务发包和设置刚性时间约束等策略实现政策目标的进一步分解与可操作化，解决“怎么做”的问题；最后，低层级地方政府通过任务接收和执行完成政策源创新的生产过程，并通过贴标签和符号化等策略实现创新绩效的专有化，回答“做成了什么”的问题。

“如果把制度创新过程比作一个产品的生产过程，那么产品符号化的特征越明显，越容易增加对上级领导的吸引力。”政策创新政绩建构的核心是地方政府“做成了什么”，换言之，创新政绩在某种程度上是由政策源创新属性的相对优势所决定的，其相对属性优势愈明显对上级注意力的吸引力就愈强。显然，那些操作性更强的备选方案在上级政府的甄别和筛选过程中更易受到青睐，为其进一步上升为辐射全国的一般性政策方案提供了可能。

（2）中央层面对政策源创新的吸纳推广实现了地方潜在采纳者注意力的再分配与聚合过程。尽管上级政府的关注和支持对地方源创新进行了合法性背书，但其主要作用还限于对创新首倡者的激励，并不意味着潜在采纳者实质性政策采纳行动的发生。Jones认为“注意力本身能够通过政治机构被组织起来，而且真正的政策变化经常发生在集体注意力转变之后。”[29]因此，政策爆发的生成还有赖于上级政府的进一步干预，这其中最为有效的途径就是实现高层级政府对地方源创新的正式吸纳与压力推广。本质上，这一“吸纳－辐射”过程实现了高层注意力的纵向传导与延续，“从而将地方官员有限的注意力分配到高层级领导人希望的领域”。中央政府的政策吸纳行为直接释放出其政策意图与选择偏好，在强大的压力约束机制作用下作为代理人的地方政府通过对中央政策信号的敏锐捕捉和遵从，表达对上级权威的“效忠”和对中央意志的贯彻执行。上述过程将潜在采纳者配置于常规工作的注意力有效转移并固定于特定的议题领域和政策备选方案之上，实现了地方层面注意力的再分配与快速聚合。

（3）上述多种因素耦合互动形成的政策扩散“加速效应”催生地方政府采纳决策的快速制定与执行。本质上，政策扩散是潜在采纳者对源创新进行“认识、说服、决策、执行和确认”的时序性过程，政策爆发的时空规模特征在很大程度上取决于系统内部所有采纳决策在时间维度的集中程度。如何准确捕捉中央的政策信号与政策意图，如何快速甄别并选定外部政策学习对象，以及如何就政策采纳达成决策共识，都对地方政府的创新与学习能力形成巨大考验。

如前所述，政策源创新的可操作性降低了采纳决策对采纳者自身创新及学习能力的依赖，标准化的政策供给方案既有助于实现地方源创新对中央注意力的吸引，亦有可能直接触发部分采纳行为，使得具备不同学习能力的潜在采纳政府能够在短时内密集完成采纳决策制定过程。同时，中央层面的密集干预与整体性推进策略对地方采纳行为形成强大的约束与激励作用，其政策意图和选择偏好的清晰呈现既为特定政策创新在短时内的大规模扩散进行了政策动员，也在一定程度上提升了地方政府间横向考察学习行为的发生几率，二者均在不同程度上有助于提升政策采纳概率并缩短采纳决策的制定周期。综上，诸影响要素在不同层级政府决策注意力的嬗变过程中耦合互动，形成了政策扩散过程的“加速效应”，地方采纳决策的快速制定与执行最终诱致非渐进的政策爆发过程。

六、结论及探讨

当前，中国政策扩散过程正呈现出诸多新特征，突出表现为一些急剧且快速的爆发式政策扩散现象的发生，此类非渐进政策扩散现象业已在事实上成为中国政策扩散过程的组成部分，但学界对此议题尚未给予足够关注和及时回应。本研究借鉴流行病学中传染病爆发的“传染源－传播途径－易感人群”分析模型，构建了以“政策源创新－政策扩散网络－潜在采纳政府”为核心链条的中国政策爆发解释框架，并尝试在此理论框架基础上对中国政策爆发现象的生成机理进行揭示。整体而言，本研究存在以下理论价值：

（1）首次明确提出中国政策扩散过程同时存在渐进和非渐进两种不同政策扩散模式，政策爆发是非渐进政策扩散模式的典型表现形式，在本土化制度情境中其至少包含R型及反R型两类扩散曲线，分别代表“初期急剧爆发－后期趋缓饱和”和“初期缓慢增长－后期急剧爆发”的政策扩散过程。

（2）基于对 25个案例的定性比较分析有效识别出了诱致中国政策爆发现象的关键影响因素及其组合路径。QCA结果显示：可操作性、纵向政策吸纳、中央密集干预和整体性推进策略是政策爆发的必要条件；由可操作性、中央密集干预和整体性推进策略组成的简约路径构成了政策爆发的充分必要条件。

（3）通过引入注意力视角进一步阐释了政策爆发诸要素的耦合互动机制。具体而言，基于政策属性优势的创新政绩建构过程实现了地方源创新对中央注意力的策略性吸引，中央层面对地方源创新的正式吸纳与压力推广实现了其政策偏好输出，进而诱导潜在采纳政府注意力的再分配与聚合过程，地方政府的快速采纳决策制定与执行最终催生政策爆发过程。

值得注意的是，尽管在联邦制下联邦政府的激励（尤指经济激励）有可能触发快速政策采纳过程，但整体而言“联邦制的高度分散结构会限制政策创新在次全国级政策系统中的传播”。也就是说， “除非国家干预能够改变那些阻碍创新的因素的强度或提供克服这些障碍的资源，否则联邦干预可能并不会对各州官员的决策制定产生重大影响。” 但是，在中国压力型体制所具有的独特央地关系及干部人事制度安排下，“当‘高位推动’所蕴涵的‘政治势能’进入到公共政策时，下级官员的积极性很快就能被调动起来，进而诱发或催化政策变现过程。”此时，地方政府的能力差异抑或其自主性与能动性差异，在很大程度上不再是其政策采纳与否的关键性影响因素，更多地则是对采纳后的政策有效性及持续性产生影响。上述差异也在某种程度上表明，中国制度背景下的政策爆发可能具有更高的发生频率。事实上，中国情境下的政策爆发现象或许并非新生事物，肇始于山东烟台的“社会服务承诺”制度（扩散周期：1994—1997）以及创生于江苏宿迁的“干部任前公示”制度（扩散周期：1997— 2000）的扩散过程均呈现出明显的“爆发式”特征。遗憾的是，囿于数据的可得性本文未能将二者纳入分析案例。

与那些触发政策扩散过程的一般性要素和机制相比，本研究更加关注哪些关键因素和核心机制 “加速”了政策扩散的速率。尽管政策爆发分析框架源于流行病学，但是它有效融合了政策扩散过程机制与注意力驱动的议程设置动力机制，为中国政策爆发现象生成机理的揭示提供了有效工具。当然，政策扩散的速度和空间规模并非政策优劣的唯一判别标准，某种程度上政策创新在短时内的急剧爆发反而存在一定的潜在风险。无论是上级政策推广过程中可能出现的“一刀切”现象，还是地方采纳时存在的“一哄而上”行为，都可能对政策创新的持续性产生负面影响，导致部分“悬浮式采纳”和“虚假式扩散”现象的发生。总之，对非渐进政策扩散模式的识别以及对政策爆发生成机理的阐释，为进一步比较不同政策扩散模式的优劣提供了可能。

责任编辑：安凯屹  一审：王智睿  二审：王铮

文章来源：《公共管理学报》2020年第2期 

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